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?法政新思/国安警务的回归\傅华伶、翟小波

2021-06-25 04:24:11大公报
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  国安警务是维护领土安全、政体和政权安全、政权机器安全的警务,也称高阶警务;与之相对,通常的治安警务被称为低阶警务。之所以如此称呼,是因为,危害国安之主体的素质和社会地位通常较高,危害国安的行为通常不是出于其他动机,而是出于政治、道德或宗教方面的信念或意识形态方面的考虑。国安警务普遍地存在于世界各国,英国有军情六处和五处;包括中央情报局和联邦调查局在内,美国有多达十七个类似的国安机构,主要受国防部资助。

  消除潜在危害国安风险

  长期以来,香港都是世界情报中心之一。回归前,香港警务处有“政治部”,直属于英国军情五处,负责香港政治安全与英国在远东地区的情报工作。中英谈判开始后,“政治部”被撤销,国安警务从香港消失。香港国安法(国安法)的制定,标志着国安警务在香港的回归。笔者在此结合国安警务的理论,指出国安法确立的国安警务的三个主要特征。

  第一,政治性。基本法第23条规定香港特别行政区应自行立法禁止危害国安的行为,国安法第3章规定危害国安的罪行和处罚。危害国安的行为有叛国、分裂国家、颠覆国家政权、煽动叛乱、恐怖活动、勾结外国或境外势力危害国安、窃取国家机密、外国政治性组织或团体在香港进行的政治活动、香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系等等。这些行为都是高度政治性的,直接而且严重地挑战、否定和威胁现存的政治权威和秩序,构成敌对行为。实施这些行为的主体自然被视作敌人。一旦被视作敌人,他们所受的法制和人权的保护就会被削减或被完全取消。特定政治体(如美国)对待敌人的方式甚至经常超越法治和常规道德的底线。

  明了这一点,就可以理解:虽然国安法第3条和第4条要求国安警务严守国际人权和法治标准,危害国安的违法或犯罪人所受的保护明显弱于普通的治安违法和犯罪人。比如说,国安法第41条规定,“因为涉及国家秘密、公共秩序等情形不宜公开审理的,禁止新闻界和公众旁听全部或者一部分审理程序。”第42条规定,“对犯罪嫌疑人、被告人,除非法官有充足理由相信其不会继续实施危害国家安全行为的,不得准予保释。”第46条规定,“对高等法院原讼法庭进行的就危害国家安全犯罪案件提起的刑事检控程序,律政司长可基于保护国家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪审员及其家人的人身安全等理由,发出证书指示相关诉讼毋须在有陪审团的情况下进行审理。”第43条规定了一系列很严厉的措施,例如,经过行政长官的批准,便可对有关人员进行截取通讯和秘密监察。

  第二,预防性。治安警务追究已经发生的危害社会的行为,而国安警务主要是通过消除潜在的、隐藏的国安风险,先发制人,防范和制止危害国安的行为。香港国安法则是综合性的,有刑事法内容,但也有大量行政法和组织法内容。行政法内容凸显了国安警务的预防性。第1、3、5、8、9和42条一再强调,国安警务首先是“防范和制止”危害国安行为,其次才是“惩治”。第9和10条对学校、社团、媒体、网络等空间的国安事宜或国安教育的规定也服务于相同目的。

  这些表明,澳门的国安法实践也许值得效法:澳门国安法虽已制定12年,但却从未动用过。这恰是澳门国安的“防范和制止”工作成功的证明。当下,香港国安机构较多地动用国安法罪行条款,这表明了国安法实施前香港国安工作的瑕疵。有理由相信,伴随国安警务在香港的正式回归,伴随“防范和制止”的常规展开,国安罪行条款在未来将会处于备而不用的状态。国安警务的中心在于预防和制止,这决定了它的主要内容是情报的收集和分析(第17条和第49条)。

  情报工作的本质特征是隐秘性。因为是隐秘的,虽然监控无处不在,但它对社会的日常运行并不构成明显的侵扰。频繁和公开的国安行动或诉讼可以在短期内震慑公开的危害国安人士,但或会影响大众的日常生活,惊扰大量更具威胁的、隐藏的危害国安的力量,反而不利于国安情报的收集,不利于“防范和制止”。

  国安警务的预防性也决定了情报工作的广泛性。随之而来的难题是,在国安警务中,如何区别正当的批评与危害国安的行为。中央曾多次强调,国安法针对的是“严重危害国家安全的一小撮反中乱港分子”。

  第三,“一国两制”性。在国安法制定前后,中央多次强调国安事务的“一国性”。在国安法制定前,除非是紧急状态或在涉及国防和外交等狭小领域,中央在香港是没有直接执法权的。中央部门与香港对应机构间并不是直接隶属关系。国安法改变了这种安排。

  首先,国安法第48和49条规定,中央政府在香港设立国安公署,人员由中央政府维护国安的有关机关联合派出;国安公署的职责之一是“依法办理危害国家安全的犯罪案件”。国安公署办理的少数国安案件,由最高检和最高法分别指定有关检察机关和法院来行使检察权和审判权,适用内地刑事诉讼法。

  其次,依照国安法第12、13和15条,香港特区维护国安的主要责任机构是国安委,它要接受中央政府的监督和问责;它的秘书长由行政长官提名,并报中央政府任命;国安委设立国安事务顾问,由中央政府指派;尤其值得一提的是,国安事务顾问列席国安委的会议。

  国安实践保持“两制”特色

  再次,依照国安法第16条,警务处国安处负责人的任命要征求国安公署的意见,国安处可以从内地聘请合格的专门人员和技术人员。依照国安法第18条,律政司国安犯罪案件监控部门的负责人由行政长官任命,但任命前须征求国安公署的意见。通过这些安排,中央政府获得了对香港国安警务的主导权,从制度上确保了香港国安事务的“一国性”。但这并不表明,香港国安法把内地国安实践移植到了香港。第一,依照国安法第4和5条,香港国安警务严守国际人权和法治标准。第二,香港国安法是香港法体系内的成员,对它的解释和适用也会受到香港法体系的调控;除了极少数归国安公署办理的严重罪行外,国安警务服从香港的程序法。第三,国安警务的开展受到社会环境的影响和限制;香港社会自由、多元和开放,与其他地区不相同。总之,国安法确保了香港国安警务的“一国性”,但香港的国安实践将依然保持“两制”特色。

  (陈力和李青为本文作出贡献。)

  作者分别为香港大学法律学院院长、澳门大学法学院副教授

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